Un tema clave en el proceso de consulta previa es que los pueblos indígenas tengan claro cuál es su proyecto de desarrollo y su plan de vida comunal[1] al momento de dialogar con el Estado[2]. De lo contrario, la capacidad de negociación de éstos estará supeditada a la agenda gubernamental y de las empresas extractivas, convirtiéndose en dichos casos el proceso de consulta en una consulta de un “proyecto ajeno a ellos” —valga la redundancia—. En donde los pueblos terminan por aceptar algunos regalos o montos de dinero, ínfimos en relación con las ganancias obtenidas por las empresas y el Estado. En cambio, cuando las comunidades explicitan su proyecto de desarrollo y su plan de vida comunal, su capacidad de negociación será mayor, siendo el desafío en estos casos la compatibilización y el diálogo intercultural entre el Estado y los pueblos indígenas.
El punto de partida: la pobreza en la que viven los pueblos indígenas, en especial aquellos que viven en zonas donde se desarrollan proyectos extractivos. Según la OIT “la reducción de la pobreza es un motivo de preocupación esencial para los pueblos indígenas, ya que existe una desproporción en la representación que ellos tienen entre los pobres”[3]. Añade que “los pueblos indígenas con frecuencia terminan siendo las víctimas del desarrollo en lugar de ser sus beneficiarios. Mientras que la construcción de infraestructura, la explotación del petróleo, la explotación forestal y la minería han contribuido al crecimiento económico de determinados sectores de la sociedad, las consecuencias para los pueblos indígenas a menudo han sido devastadoras. Sufrieron el despojo de sus tierras, la desaparición de sus bosques y la contaminación de sus ríos. Por lo tanto, han sido despojados de sus medios de vida, a menudo sin recibir ninguna compensación ni acceso a medios de vida alternativos”[4]. En esa misma línea, el Relator de las NNUU de los derechos de los pueblos indígenas sostiene que la implementación de proyectos extractivos es la causa de la violación de los derechos de los pueblos indígenas. Según este, “los proyectos de extracción de recursos naturales y otros grandes proyectos de desarrollo llevados a cabo en territorios indígenas o en proximidad de ellos constituyen una de las fuentes más importantes de abuso de los derechos de los pueblos indígenas en todo el mundo. En su forma prevaleciente, el modelo de extracción de recursos naturales en los territorios de los pueblos indígenas parece socavar la libre determinación de los pueblos indígenas en las esferas política, social y económica”[5].
¿Cuál es el contenido y el fundamento normativo del derecho de los pueblos indígenas a su propio desarrollo? Según el artículo 7 del Convenio 169 de la OIT, los pueblos indígenas “deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe el proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural”. Adviértase el contenido constitucional de este derecho, primero el derecho a decidir su propio modelo de desarrollo, y luego el derecho a controlar su propio desarrollo económico, social y cultural[6]. Estamos ante un derecho que va más de los pueblos indígenas. En efecto, la Declaración de las Naciones Unidas sobre el derecho al desarrollo[7], afirma en su preámbulo que “el derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable y que la igualdad de oportunidades para el desarrollo es una prerrogativa tanto de las naciones como de los individuos que componen las naciones (...)”. Asimismo, reconoce el derecho y el deber de los Estado de formular políticas públicas de desarrollo nacional adecuadas y crear condiciones nacionales e internacionales con el fin de mejorar constantemente el bienestar de la población entera y de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la equitativa distribución de los beneficios resultantes de éste (párrafos 2.3 y 3.1).
Este derecho de los pueblos indígenas también está reconocido en el artículo 23 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI), la cual precisa que “Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo”. Asimismo este derecho también alcanza cobertura en el artículo 3 de la DNUDPI, cuando reconoce que “Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural”. Esta norma es reflejo del artículo 1.1 del Pacto Internacional de derecho civiles y políticos, y del artículo 1.1 del Pacto Internacional de los derechos sociales, económicos y culturales. Adviértase, como la estrecha relación entre el derecho al desarrollo y el derecho a la libre determinación. En realidad, el primero es una concreción y una materialización del segundo.
La protección de las actividades tradicionales de los pueblos indígenas como contenido esencial del derecho al desarrollo de los pueblos indígenas. La protección de estas actividades es importante pues garantizan la subsistencia de los pueblos indígenas, actividades que muchas veces son puestas en peligro por las actividades extractivas. Como señala el artículo 23.1 del Convenio 169, “las actividades tradicionales y relacionadas con la economía de subsistencia de los pueblos interesados, como la caza, la pesca, la caza con trampas y la recolección, deberán reconocerse como factores importantes del mantenimiento de su cultura y de su autosuficiencia y desarrollo económicos. Con la participación de esos pueblos, y siempre que haya lugar, los gobiernos deberán velar por que se fortalezcan y fomenten dichas actividades”. No cualquier proyecto de desarrollo tiene cobertura constitucional. El artículo 44 de la Constitución exige que el desarrollo sea adecuado y equilibrado, en este caso con los pueblos indígenas, no afectando por ejemplo, sus actividades tradicionales para acceder a los recursos naturales que garantizan su supervivencia.
El derecho al desarrollo de los pueblos indígenas debe tener como objetivo mejorar su calidad de vida de acuerdo con sus propias costumbres. Según el artículo 7.2 del mismo Convenio, “El mejoramiento de las condiciones de vida […] del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento”. En esa misma línea, la Corte IDH establece que “Una de las obligaciones que ineludiblemente debe asumir el Estado en su posición de garante, con el objetivo de proteger y garantizar el derecho a la vida, es la de generar las condiciones de vida mínimas compatibles con la dignidad de la persona humana y a no producir condiciones que la dificulten o impidan. En este sentido, el Estado tiene el deber de adoptar medidas positivas, concretas y orientadas a la satisfacción del derecho a una vida digna, en especial cuando se trata de personas en situación de vulnerabilidad y riesgo, cuya atención se vuelve prioritaria”[8].
Necesidad de una interpretación del derecho al desarrollo desde la identidad cultural de los pueblos indígenas. Conceptos como modelo de desarrollo, proyecto de vida o plan de vida comunal, son conceptos que si no se interpretan desde la cultura, los valores y las creencias, pueden desnaturalizar y disolver la identidad cultural. Debe precisarse, que son los pueblos indígenas los que deben definir de acuerdo con sus costumbres qué entienden por mejoramiento de su calidad de vida y de sus condiciones, de conformidad con el derecho a la identidad cultural (artículos 2º inciso 19 y 89º de la Constitución Política). Es la cosmovisión, la peculiar forma de vivir, las que forman parte de la concepción. El mejoramiento de la calidad de vida que se exige, no es desde nuestra perspectiva cultural, sino desde la perspectiva de ellos, es decir, el concepto de calidad de vida debe ser definido interculturalmente, desde la experiencia de cada pueblo indígena. Como bien señala la propia OIT, el punto de partida fundamental consiste en comprender “que los pueblos indígenas son pueblos distintos con sus propias historias, territorios, estrategias de medios de vida, valores y creencias, por lo que tienen sus propias ideas con respecto a la pobreza y al bienestar”[9]. Llama la atención la OIT en el sentido que “Si no se incluyen las percepciones y aspiraciones propias de los pueblos indígenas en las estrategias y los programas de desarrollo, existe el riesgo de que estos fracasen o incluso agraven la situación, por ejemplo, al privar a los pueblos indígenas de acceder a recursos cruciales, al debilitar las estructuras tradicionales de gobierno o al contribuir a la pérdida de los idiomas indígenas”[10]. En realidad, el contenido del modelos de desarrollo tiene que ver con lo que se ha denominado el “buen vivir”, principios que ya se hayan constitucionalizados en otras cartas políticas[11].
La obligación jurídica del Gobierno de armonizar el modelo de desarrollo del Estado con el de los pueblos indígenas. Como señala la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), los Estados y las poblaciones que les componen, tienen derecho al desarrollo. Este derecho “implica que cada Estado tiene la libertad de explotar sus recursos naturales, incluyendo [el otorgamiento] de concesiones y la apertura a inversiones internacionales”[12]. Pero el desarrollo debe ser necesariamente compatible con los derechos humanos, y específicamente con los derechos de los pueblos indígenas y tribales y de sus miembros[13]. Siguiendo a la CIDH : “No hay propiamente desarrollo sin respeto pleno por los derechos humanos. Ello impone limitaciones y deberes de obligatorio cumplimiento a las autoridades estatales. En particular, el desarrollo debe gestionarse en forma sostenible, lo cual exige que los Estados aseguren la protección del medio ambiente, y específicamente del medio ambiente de los territorios ancestrales indígenas y tribales”[14]. Añade la CIDH que “Las normas del sistema interamericano de derechos humanos no impiden ni desalientan el desarrollo, pero exigen que el mismo tenga lugar en condiciones tales que se respeten y se garanticen los derechos humanos de los individuos afectados. Tal como se señala en la Declaración de Principios de la Cumbre de las Américas, sólo podrá sustentarse el progreso social y la prosperidad económica si nuestras poblaciones viven en un medio saludable y se gestionan con cuidado y responsabilidad nuestros ecosistemas y recursos naturales”[15]. El respeto del medio ambiente, de los derechos de los pueblos indígenas y la preservación de la supervivencia de estos, por parte de los proyectos extractivos, no es una simple aspiración moral, es una obligación jurídica de cumplimiento obligatorio, y condición para la implementación de estos proyectos. Como precisa el artículo 4 del Reglamento de la ley de consulta (D.S. N°001-2012-MC), “El contenido de la medida legislativa o administrativa que se acuerde o promulgue, sobre la cual se realiza la consulta, debe […] respetar las normas de orden público así como los derechos fundamentales y garantías establecidos en la Constitución Política del Perú y en la legislación vigente. El contenido de la medida debe cumplir con la legislación ambiental y preservar la supervivencia de los pueblos indígenas”.
En conclusión. Queda en evidencia entonces que el derecho al desarrollo no es una simple aspiración de los pueblos indígenas, tiene rango constitucional y debe ser respetado por el Estado, siendo una concreción del derecho a la libre determinación de estos pueblos. Finalmente, se trata de pasar de una lógica de imposición del Estado de determinados proyectos extractivos sobre los pueblos indígenas, a una lógica de armonización y articulación de proyectos distintos.
(Juan Carlos Ruiz Molleda)
[1] Distinguimos dos conceptos: el proyectos de desarrollo estaría referido fundamentalmente a las actividades económicas que proyectan realizar los pueblos indígenas, mientras que los planes de vida o el proyecto de vida colectivo, sería más amplio y holístico, comprendiendo además de los proyectos de desarrollo, una visión de largo plazo como pueblos, el cual incorporaría objetivos culturales, espirituales, sociales, políticos, etc.
[2] Ciertamente, los proyectos de desarrollo y los planes de vida de los pueblos indígenas, deberán ser elaborados en forma autónoma y de acuerdo a sus necesidades y aspiraciones, en ejercicio de su derecho a la autonomía, de su derecho a la libre determinación y de su derecho al autogobierno.
[3] Los derechos de los pueblos indígenas y tribales en la práctica. Una guía sobre el Convenio núm. 169 de la OIT, Programa para promover el Convenio núm. 169 de la OIT (PRO 169), Departamento de Normas Internacionales del Trabajo, Lima, 2009, pág. 117.
[5] Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya Industrias extractivas que realizan operaciones dentro de territorios indígenas o en proximidad de ellos. 11 de julio de 2011. A/HRC/18/35.
[6] Esto último también está reconocido en el quinto considerando del Convenio 169 de la OIT cuando este precisa: “Reconociendo las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven”.
[7] Adoptada por la Asamblea General en su resolución 41/128, de 4 de diciembre de 1986.
[8] Corte IDH, Caso Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 17 de junio de 2005. Serie C Nº 125, párr. 166.
[11] En efecto, el capítulo 2 del Título II de la Constitución ecuatoriana reconoce los derechos del buen vivir. Por su parte el artículo 306 de la Constitución boliviana establece que el modelo económico de estar orientado al vivir bien de todas las bolivianas y bolivianos.
[12] CIDH, Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Ecuador. Doc. OEA/Ser.L/V/II.96, Doc. 10 rev.1, 24 de abril de 1997. Citado por CIDH, Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales, pág. 86.
[13] Citado por CIDH, op. cit., pág. 86.
[14] Ibídem.
[15] CIDH, Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Ecuador. Doc. OEA/Ser.L/V/II.96, Doc. 10 rev.1, 24 de abril de 1997. Citado por CIDH, op. cit., pág. 86.
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