¿Puede haber vigencia del derecho constitucional a un medio ambiente adecuado sin previo ordenamiento territorial?

Consideramos que la no expedición de la ley de ordenamiento territorial bloquea y dificulta de manera sustantiva la vigencia efectiva del derecho constitucional a vivir en un medio ambiente adecuado y equilibrado. Este es un tema fundamental para entender no sólo la reciente sentencia del Tribunal Constitucional (TC) expedida en el caso Conga, sino las protestas de los gobiernos regionales, cuando se pretende realizar actividades extractivas en cualquier zona, independientemente del uso que esta tenga[1].

1.- ¿Qué es el ordenamiento territorial?

Consiste en el proceso de asignación de los usos del territorio, en consonancia con el artículo 19.2 de la Ley General del Ambiente (Ley Nº 28611). Como lo reconoció el propio presidente Humala: “Hay que definir qué áreas deben ser para actividades renovables como la agricultura, agroindustria y exportación. Qué áreas son para recursos no renovables como minería, proyectos de carácter energético, y qué áreas deben ser dedicadas a la conservación ecológica”[2].

No se puede imponer las actividades extractivas de manera discrecional en cualquier zona con el sólo fundamento de su rentabilidad.

2.- El Gobierno ha reconocido que la ausencia de ordenamiento territorial crea las condiciones para la afectación al medio ambiente.

Esto lo reconoció el propio Salomón Lerner cuando ocupó el cargo de presidente del Consejo de Ministros: “Es urgente que se ordene el territorio y su gestión, pues el desorden existente es uno de los factores del deterioro ambiental y de crisis social”[3].

Como señala el artículo 11 de la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Ley N° 26821), “La Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) del país se aprueba […] como apoyo al ordenamiento territorial a fin de evitar conflictos porsuperposición de títulos y usos inapropiados, y demás fines”.

3.- Sin ordenamiento territorial no puede realizarse explotación de recursos naturales.

Ana Leyva de Fedepaz, en un interesante informe sobre la sentencia del TC en el caso Conga, señala que antes de entregar concesiones se debe haber “definido en el ámbito regional o municipal provincial, previo estudios y proceso de concertación, la asignación de uso de suelos mediante el ordenamiento territorial y la zonificación ecológica económica”.

Como señala el artículo 20 de la Ley General del ambiente (Ley Nº 28611), “la planificación y el ordenamiento territorial tienen por finalidad completar la planificación económica, social y ambiental con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su conservación y aprovechamiento sostenible”.

4.- No existe ordenamiento territorial en nuestro país y no hay voluntad política para su aprobación.

A pesar de la importancia del ordenamiento territorial y de los diversos pronunciamientos iniciales de este gobierno al inicio de su mandato, no sólo no hay ley sino que no hay voluntad para su aprobación.

Como señala Ana Leyva en un reciente artículo en la Revista Idéele, la voluntad política del gobierno para impulsar su regulación normativa se desvanece[4].

5.- Sin procesos de ordenamiento territorial no puede haber protección efectiva del derecho a vivir en un medio ambiente adecuado y equilibrado.

La falta de regulación normativa sobre el ordenamiento territorial está bloqueando el ejercicio material y la vigencia del derecho constitucional a vivir en un medio ambiente adecuado y equilibrado, contenido en el artículo 2.22 de la Constitución. Según el TC este derecho comprende: 1) el derecho a gozar de ese medio ambiente y 2) el derecho a que ese medio ambiente se preserve[5]. Este ultimo derecho, como señala el TC “entraña obligaciones ineludibles para los poderes públicos de mantener los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute”[6].

La obligación del Estado de preservar el medio ambiente como contenido constitucional del derecho a vivir en un medio ambiente adecuado y la dimensión objetiva del derecho a vivir en un medio ambiente equilibrado y adecuado, determinan una obligación de protección, la cual, en este caso, se concreta en una obligación normativa, de regulación del ordenamiento territorial.

6.- Sin ley de ordenamiento territorial los Gobiernos Regionales no pueden ejercer sus competencias en esta materia[7].

Según el artículo 6.a de la Ley de Bases de la descentralización (Ley Nº 27783), ésta tiene como objetivo, a nivel ambiental, el “Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo”. El artículo 53.a de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales (Ley Nº 27867), señala que estos tienen como función ambiental: “Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los Gobiernos Locales.”.

Asimismo, en el artículo 53.f de la misma ley precisa como función de los Gobiernos Regionales “Planificar y desarrollar acciones de ordenamiento y delimitación en el ámbito del territorio Regional”. La omisión de regulación normativa del ordenamiento territorial, está impidiendo el ejercicio de estas competencias de los gobiernos regionales, y está ocasionando el incumplimiento de normas materialmente de rango constitucional, por ser parte del bloque de constitucionalidad[8]. En ese sentido, y como consecuencia, se viola el artículo 67º de la Constitución, que exige al Estado elaborar una política nacional del medio ambiente realmente protectora de este.

7.- El Gobierno central está interfiriendo en las competencias de los gobiernos regionales.

La asignación de los usos del territorio es una tarea que solo puede ser definida y determinada luego del proceso de ordenamiento territorial, y no luego de la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental, que tiene por finalidad mitigar los efectos de una actividad concreta. La ausencia de ordenamiento territorial por omisión legislativa, genera superposiciones y menoscaba las atribuciones constitucionales de los Gobiernos regionales. Estamos ante lo que el TC denomina conflicto constitucional por “menoscabo de omisión”.

En este caso, “uno de los órganos omite ejercer su competencia produciéndose, como consecuencia de ello, una atrofia o imposibilidad de ejercicio de la competencia del otro órgano constitucional”. La competencia de los Gobiernos Regionales solo podrá ejercerse si hay ley de ordenamiento territorial. Es decir, esta competencia está enlazada a tal punto con la ley de ordenamiento que no puede ejercer la suya sino tiene el marco normativo, es decir sin la cooperación y la actuación del legislador[9]. Se violan los artículos 22.2 de la Ley General del Ambiente (Ley Nº 28611) y 7 de la Ley Creación, Organización y Funciones del Medio Ambiente (D.L. Nº 1013).

A manera de conclusión

Estamos ante un típico caso de violación de un derecho constitucional y de una competencia contenida en normas materialmente constitucionales, por omisión legislativa. ¿Qué hacer? Un primer camino es la vía del proceso de cumplimiento para exigir el desarrollo normativo de la ley de ordenamiento territorial, pues su omisión no solo incumple normas legales, sino que está impidiendo el ejercicio de un derecho constitucional.

El otro camino es la vía del amparo, siendo el hecho lesivo la omisión legislativa, que genera una amenaza cierta e inminente al derecho a vivir en un medio ambiente adecuado.


[1] Este artículo es una reflexión a partir de la lectura del interesante artículo de Ana Leyva de Fedepaz, de análisis de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Caso Conga. Publicado en la Revista Ideele.
[2] Declaraciones del Presidente Ollanta Humala en primera Conferencia de Prensa en Nueva York en Julio del año pasado 2011 después de asumir el cargo, en el marco de la 66º Asamblea General de las Naciones Unidas. Ver en: http://www.cooperaccion.org.pe/actualidad-minera-nd-149/humala-anuncia-reordenamiento-territorial.html.
[3] Ver declaraciones ante el Congreso el 25 de agosto del año 2011 en la web del Ministerio del Ambiente.
[4] Ana Leyva Valera, Ordenar el territorio: Una voluntad política que se desvanece, Revista Idéele Nº 217, de marzo del año 2012, páginas 16 a la 18. Ver en: http://www.revistaideele.com/ideele/content/ordenar-el-territorio-una-voluntad-pol%C3%ADtica-que-se-desvanece
[5]STC exp. Nº 0048-2004-PI/TC, f.j. 17.
[6] Ibídem.
[7] Me remito al informe de Ana Leyva de análisis de la sentencia del TC en el Caso Conga.
[8] Ver artículo 79 del Código Procesal Constitucional (Ley Nº 28237).
[9] STC Nº 00006-2006-CC/TC, f.j. 22