Dos cosas quedaron en evidencia luego de los fatídicos sucesos de Bagua el 5 de junio del año pasado. Primero, que los pueblos indígenas cuentan con conjunto de derechos de rango constitucional contenidos fundamentalmente en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OT) y en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Segundo, que los mismos eran sistemáticamente ignorados e incumplidos por buena parte de las autoridades del Estado.
La discusión del proyecto de Ley de la consulta previa en el Congreso
A raíz de los sucesos mencionados, se presentaron varios proyectos de ley en el Congreso de la República en pro del desarrollo legislativo del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, que como sabemos, recoge el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas. Así, en estos momentos, dos son las comisiones del Congreso que vienen trabajando este tema: la de Constitución y Reglamento del Congreso y la de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología.
La primera Comisión ya cuenta con dos predictámenes. Uno de ellos, regula el procedimiento de consulta sobre propuestas legislativas antes de ser aprobadas por el Congreso; y el otro, es un predictamen de reforma al Reglamento del Legislativo para implementar tal procedimiento. Por su parte, la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología ha aprobado esta semana un dictamen de la ley marco del derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas, aún cuando todavía no se ha sido difundido el contenido de la misma. Como Instituto de Defensa Legal – IDL, hemos presentado un informe con nuestras opiniones en su oportunidad[1].
Saludamos estos pasos del Congreso. Sin embargo, hay que estar atentos al contenido de estas propuestas; de lo contrario, puede suceder lo mismo que con los normas reglamentarias aprobadas por el Ministerio de Energía y Minas que regulan la participación ciudadana en materia minera y de hidrocarburos (D.S. Nº 028-2008-EM y D.S. Nº 012-2008-EM), donde se restringe injustificadamente –si es que no, desnaturaliza–, el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas, toda vez que distorsiona la finalidad, la oportunidad y la naturaleza de estos[2]. Aquí, es clave la participación no solo de los pueblos amazónicos sino de los pueblos andinos, fundamentalmente del sur andino. En esa línea, líderes comunales de las provincias altas de Cusco han enviado sus opiniones al Congreso de la República respeto a uno de los proyectos en debate (ver: documento).
El gobierno ha realizado consulta previa sin ley de consulta
Ciertamente, el Perú necesita una ley que establezca el procedimiento que se debe seguir para realizar la consulta previa de los pueblos indígenas. Sin embargo, no debemos de perder vista que la inexistencia de esta norma no es óbice para que la consulta se haga. El mejor ejemplo es el caso de la consulta previa realizada por el gobierno, concretamente el INRENA (Instituto Nacional de Recursos Naturales), y el PETT (Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural) a los integrantes de los pueblos Awajún y Wampis en marzo del 2004[3]. Estos pueblos están asentados en la Cordillera del Cóndor, en la frontera del Perú con el Ecuador. Como podemos ver, no hay pretextos para dejar de hacerla. En todo caso, la demora del desarrollo legislativo es imputable al Estado y acarrea responsabilidad internacional.
La exigibilidad de los derechos de los pueblos indígenas ante los tribunales nacionales
Independientemente del mencionado desarrollo legislativo del derecho a la consulta a cargo del legislador, un desafío interesante de trabajo a favor de los derechos de los pueblos indígenas (que hasta ahora ha sido poco explorado), es su exigibilidad ante los órganos jurisdiccionales, fundamentalmente a través de los procesos constitucionales. Se trata de impulsar la exigibilidad de un amplio y sustantivo cuerpo de derechos reconocidos sobre todo en el derecho internacional de los derechos humanos, pero a la vez desconocidos por la gran mayoría de los operadores del sistema nacional de justicia y de los líderes de los pueblos indígenas. Sorprende que a pesar que estos tienen fuerza vinculante, rango constitucional y aplicación inmediata, no sean invocados por los pueblos indígenas ante el gobierno y menos ante los tribunales nacionales. Como IDL, por ejemplo, hemos presentado un amicus curiae en el proceso de inconstitucionalidad contra los decretos legislativos que no fueron consultados recientemente, y que ocasionaron en parte los sucesos de Bagua (ver: amicus curie)
Conveniencia de revisar la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia[4]
No se trata de inventar la pólvora. El mejor espejo que podemos mirar es la experiencia de Colombia. Como sabemos, la Corte Constitucional Colombiana ha desarrollado una interesante jurisprudencia en materia de derecho a la consulta de los pueblos indígenas[5]. Entre las últimas sentencias destacan dos para el caso peruano. La C-030/08 (Ley General Forestal) (ver: resolución). Ésta es relevante pues se trata de una ley aprobada por el Congreso colombiano que no fue consultada antes de expedirse, hecho que guarda una similitud con los decretos legislativos no consultados por el gobierno peruano. La otra sentencia significativa es la T-769-09 (ver: resolución). En ella, la Corte ordenó suspender un proyecto de explotación de cobre en el noreste de Colombia, el mayor del país y a cargo de la multinacional Muriel Mining Corporation, por no consultar con las comunidades indígenas y negras sobre el impacto ambiental y cultural que causaría la extracción.
El respeto al derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas consolida la gobernabilidad
Finalmente, muchos sectores del país aún se muestran reacios a dar cumplimiento a los derechos de los pueblos indígenas contenidos en el Convenio 169 de la OIT. Algunos, por ejemplo, señalan que acatar los mismos pone en cuestión la gobernabilidad, la unidad política del Estado peruano, y en otros casos, que ello espantaría y dificultaría la inversión en materia minera. Ante tales cuestionamientos, conviene tener presente que Colombia, que es un país con un gobierno de derecha (uribista), tiene una Dirección de Etnias en el Ministerio del Interior y Justicia, la cual está encargada de realizar e impulsar las consultas previas de los pueblos indígenas. Esto significa que un país latinoamericano con un gobierno de derecha, tiene como política pública o de Estado, el respeto a la consulta previa de los pueblos indígenas y, sin embargo, ello no ha significado el retiro de las inversiones ni ha puesto en peligro la gobernabilidad. Todo lo contrario, es uno de los países donde se hacen esfuerzos por incluir a los pueblos indígenas en la política nacional.
[1] Ver: “Análisis de los predictámenes de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República que proponen el desarrollo legislativo del derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas”.
[2] El Convenio 169 de la OIT establece que la consulta es para llegar a un acuerdo entre las partes. Sin embargo, estas normas señalan que sólo es para conocer los impactos sobre los pueblos indígenas. Asimismo, el Convenio señala que la consulta será desde el inicio, mientras que los decretos mencionados mencionan que ésta sólo es efectiva luego de iniciada la exploración minera. Finalmente, se restringe la consulta a talleres informativos.
[3]http://www.iwgia.org/graphics/Synkron- Library/Documents/publications/Downloadpublications/Books/cronica%20de%20un%20engano.pdf
[4] Una mirada panorámica de la línea jurisprudencial, en materia del derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas, la podemos encontrar en: Apuntes sobre la aplicación del Convenio 169 de la OIT sobre los pueblos indígenas por los tribunales de América Latina. En: Revista Sur, Revista Internacional de Derechos Humanos, Año Nº 6, Número 10, Sao Paulo, Junio del año 2009, pág. 58.
[5] La primera sentencia fundadora de línea es la SU – 039 de 1997 (Caso U’wa). Luego vinieron otras: Sentencia T-380-93 de septiembre de 1993; Sentencia T-405-93 23 de septiembre de 1993; Sentencia SU039-97 del 3 de febrero de 1997; Sentencia T-652/98 del 10 de noviembre de 1998; Sentencia T-634-99, del 30 de agosto de 1999; sentencia C-418-02, del 28 de mayo del 2002; sentencia C-891/02 de octubre del 2002; sentencia SU-383-03, del 13 de mayo del 2003; sentencia C-620-03, del 29 de julio del 2003; sentencia T-737-05 de julio del 2005; sentencia T 880-06, del 29 de octubre del 2006; sentencia C-030/08, de enero de 2008; sentencia C-175/09, de marzo del 2009.
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