Los Decretos Legislativos cuestionados por los pueblos amazónicos debieron ser debatidos y aprobados en el Congreso

El Congreso acaba de suspender la vigencia de dos decretos legislativos. Parte de las lecciones que estos hechos nos dejan, es que los decretos legislativos cuestionados debieron ser debatidos y aprobados en el Congreso dada su importancia y lo controversial de su contenido, y no delegados al Ejecutivo, instancia que aprueba normas entre cuatro paredes, sin presencia de la oposición y de la sociedad civil. En efecto, la delegación de facultades legislativas está pensada para aprobar normas técnicas, que por su grado de complejidad demanda un trabajo muy especializado, el cual no tiene el Congreso, que es un órgano fundamentalmente político.1]

Naturaleza de los decretos legislativos
Los decretos legislativos son normas que intentan responder legislativamente a situaciones y problemáticas complejas. Según Montero Gibert, estas situaciones están caracterizadas por las dificultades específicas que presenta la regulación de una materia acusadamente técnica. En aquellos casos, se considera que la Administración está en una mejor situación —léase infraestructura y servicios de asesoría y consultoría— para realizar la parte más técnica de la labor legislativa y, en consecuencia, se delega en ella a este respecto, imponiendo unas directrices a seguir y unos límites, materiales y temporales, para su actuación[2]. Esto implicará que el Congreso realice el control parlamentario, y no tendrá otro objeto que asegurar que el resultado de la delegación, es decir los decretos legislativos, correspondan a la voluntad manifestada por el órgano legislativo.

El fundamento de dicho control reposa por un lado en que se está delegando potestades legislativas a quien no es su depositario habitual, esto es, el Gobierno; y de otro lado, en la necesidad de asegurar que la ley sea la expresión de la voluntad popular manifestada a través de sus representantes en el Parlamento. Asimismo, según Montero Gibert, la pertinencia del control parlamentario tiene su base también en la existencia de una previa delegación, que faculta al delegante para controlar el uso que de la facultad delegada se hace[3].

El carácter público del procedimiento legislativo

Si el Congreso es un foro de ideas y de debate en función del interés del pueblo, es porque el acto legislativo debe ser por definición público, de cara a la ciudadanía. Esta condición del proceso legislativo asegura la participación ciudadana, en la medida que facilita el acceso a la información a través de la prensa, de las sesiones públicas, de la invitación a sectores representativos o interesados por la legislación para ser consultados, etc.

¿Por qué es importante el carácter público del procedimiento? Es importante en tanto que se presenta como el medio para que la ciudadanía conozca de los temas en debate, pueda hacer sus propias convicciones y, eventualmente, tomar parte en el debate nacional sobre las materias legislativas que el Congreso debe modificar o regular. Se trata que el ciudadano conozca directamente lo que sus representantes elaboran, las circunstancias y los elementos que debaten para llegar a sus conclusiones. Supone, asimismo, el control ciudadano de la conducta y trabajo de su representante. En una época de creciente desprestigio del Parlamento, éste es un acto que alienta la credibilidad en esa institución.

La condición de estar resolviendo sobre materias públicas que afectan a toda la ciudadanía hace imprescindible que el procedimiento sea también público. La única excepción es cuando la materia, por su naturaleza, obliga a la sesión secreta, se trata de temas estatales usualmente vinculados a la seguridad nacional y/o a asuntos internacionales confidenciales o secretos. En este último caso la ciudadanía, a través de las elecciones, ha confiado en sus representantes parlamentarios el derecho de conocer, revisar y eventualmente confirmar o modificar normas de carácter secreto.

El Congreso, en el caso del Perú, debe ser un instrumento de aliento y de expresión de una cultura política de la transparencia y la credibilidad sobre los temas públicos. De ahí la importancia de construir una institución cercana a la sociedad y a la ciudadanía en particular, de asegurar la publicidad de los debates y el progresivo ingreso de la actividad parlamentaria a la cotidianidad de la sociedad peruana de hoy. Todo ello debe ser una meta del Congreso del Perú.

La apropiación de las facultades legislativas por parte del Ejecutivo y la abdicación de las funciones del Congreso, tal como ocurrió en este caso, impiden que este terreno público de debate sea utilizado. La discusión la tienen en privado -por no decir en secreto- los gabinetes de los ministros, siendo los asesores (y usualmente los asesores externos de los asesores) quienes no tienen mandato popular ni pueden ser objeto de la crítica o del escrutinio público como los representantes, los encargados de elaborar los decretos legislativos y los decretos de urgencia. Si existen o no grupos de presión o loobys para conseguir una u otra norma, o para conseguir una modificación de lo establecido para beneficiar a tal o cual negocio, nunca lo sabremos. Y es muy probable que muchas veces ni siquiera los Ministros o el propio Presidente, quienes suscriben los decretos legislativos y de urgencia, lo sepan.

El pluralismo político y el respeto al debate democrático

Se trata del principio de respeto a la representación plural que debe existir en el Congreso; es decir, el respeto a las minorías y al libre y adecuado debate del tema público. El Congreso es la única instancia del Estado donde se institucionaliza la presencia -y el debate- de diversas fuerzas políticas, algunas de ellas distintas y opositoras al gobierno. Y es bueno remarcar que no se trata sólo de mayorías y minorías, lo que finalmente parece aludir más a una materia numérica o a grupos[4]. Se trata más bien de mayoría y oposición, de gobierno y oposición, lo que supone un tema cualitativo de opciones políticas distintas en un terreno público de disputa por los votos del electorado, donde una o varias fuerzas políticas de "oposición" buscan reemplazar al gobierno. En ese sentido, una de las características de esta instancia de integración es el pluralismo político, lo que supone la existencia real de la oposición, con plenas facultades para debatir y disputar políticamente.

Todo ello supone el respeto no solo a los grupos políticos como tales, sino también al parlamentario individual, quien constituye "la primera minoría", quien tiene derecho a opinar y decidir[5]. En la democracia el método para la adopción de decisiones se modifica, deja de ser el simple gobierno de la mayoría, para constituirse en gobierno de la mayoría limitada, respetuoso de los derechos de la minoría y por ende de la oposición. Esta actitud se convierte así en el auténtico criterio para determinar si un régimen es o no democrático[6]. Este principio, de incorporar el pluralismo, otorgar derechos a las minorías y aceptar el libre debate y competencia democrática, debe expresarse en el debate público entre mayoría y oposición de la mayoría en, por lo menos, la gran parte de las leyes del país.

Es obvio que la adopción de una práctica de agente legislador permanente de parte del Ejecutivo frustra este carácter democrático y de debate en el desarrollo de la función legislativa. Las leyes, en lugar de ser producto del debate y competencia de diversas fuerzas, sometidas todas ellas al escrutinio público, es producto exclusiva y excluyentemente de algunos miembros del Poder Ejecutivo.

La deliberación y la promoción del consenso

Una de las funciones substanciales del Congreso es la de desarrollar una actividad deliberativa. Se trata de "pensar con detenimiento acerca de los aspectos, antecedentes y consecuentes de un acontecer para tomar una decisión, lo que implica una suma de conocimientos, previa o simultánea al acontecer, relativa a cual debe ser el sentido de una decisión[7]". Los procedimientos deben asegurar que la deliberación parlamentaria, expresada en el debate real y profundo de los temas que tratan, se realice en la práctica.
Pero a la deliberación y al debate o confrontación hay que añadir el deseo, la necesidad de la construcción del consenso nacional. Existen en nuestros países innumerables temas de interés nacional donde es posible, y muchas veces necesario, desarrollar un consenso, voz concertada y unánime de los representantes. Los mecanismos parlamentarios tienen como un criterio promover el desarrollo y aplicación el fomento del consenso parlamentario, la generación de espacios y ocasiones donde los congresistas de mayoría y de oposición puedan llegar a ciertos acuerdos de carácter nacional. La consecuencia de ellos para el país es muy importante, pues se trata de la ubicación de objetivos nacionales trascendentes y de acciones vinculadas a dichos objetivos.

El ejercicio ilimitado de la función legislativa por el Ejecutivo impide ejercer la función de consenso nacional en determinados temas, frustrando la mayor solidez y eficacia de las normas legales, expresión unilateral y no de cierto consenso del conjunto de los sectores políticos del país.

La conclusión es evidente, el contenido de los decretos legislativos cuestionados por los pueblos amazónicos debieron ser debatidos y aprobados en el Congreso. No entre cuatro paredes y de espaldas a los pueblos directamente interesados y/o afectados.






[1] Este artículo recoge algunas ideas desarrolladas en nuestro artículo “Delegación de facultades legislativas contenida en la ley N° 29157”. Puede ser encontrado enhttp://www.justiciaviva.org.pe/documentos_trabajo/analisis_decretos.php
[2] J. R. MONTERO GIBERT. El Control Parlamentario. Tecnos, 1984, Madrid, pág. 109.
[3] J. R. MONTERO GIBERT. Ob. Cit. pág. 110.
[4]"Los términos oposición y minoría no son sinónimos. El concepto de oposición es esencialmente jurídico y político, mientras que el de minoría es mucho mas amplio: cabe hablar de minorías étnicas, Lingüísticas, sociales" . SÁNCHEZ NAVARRO, Análisis Comparado del papel de las minorías en la Vida Parlamentaria. Valladolid, 1991, pág. 42.
[5] COLOMER, Antonio y LÓPEZ GONZÁLEZ, citado por Sánchez Navarro, op.cit., pág.51
[6] SÁNCHEZ NAVARRO, op.cit., p. 40
[7] BERLÍN VALENZUELA, Derecho Parlamentario, pág. 135.