Hace unas semanas se realizó el periodo de audiencias
en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en Washington, USA. Dos de
ellas estaban referidas a los derechos de los pueblos indígenas del Perú. Una
sobre los avances de la implementación del derecho a la consulta, y la otra,
sobre el pedido del Pueblo Indígena Achuar, para que el Estado reconozca el
territorio de las comunidades Achuar como un solo “territorio integral”. ¿Qué
significa esto? Para explicarlo de manera sencilla, en vez que existan más de
doscientas inscripciones en registros públicos por cada comunidad nativa Achuar
que viven en la provincia de Datem del Marañon, Loreto, exista un solo
territorio, y en consecuencia, una sola ficha registral en Registros Públicos.
Los beneficios son varios, por ejemplo, cada vez
que una empresa petrolera o minera o el propio Estado, quiera “dialogar” con dichas
comunidades, no lo hará comunidad por comunidad como ocurre actualmente,
situación en la que existe una evidente asimetría de poder a favor de la
Empresa o del Estado, sino con todo el Pueblo Achuar. Esto, evidentemente, contribuirá
a fortalecer la capacidad de negociación del pueblo Achuar, y a devolver
simetría de poder a la relación entre el Estado y los pueblos indígenas, y
obviamente si hay mayor simetría, hay mayores condiciones para un verdadero y
auténtico diálogo.
El
reconocimiento del derecho a la libre determinación. El
fundamento de este pedido no es el mero capricho, sino precisamente el derecho
a la la libre determinación de los pueblos indígenas, reconocido expresamente en
los artículos 3 y 4 de la Declaración de las Naciones Unidas de los Derechos de
los Pueblos Indígenas (DNUDPI), y un reconocimiento más general, pero no por
ello menos vinculante, en los artículo 1.1 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, y del Pacto Internacional de Derechos Sociales Culturales
y Económicos[1].
En virtud de este derecho, los pueblos indígenas determinan libremente su
condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y
cultural. (LINK AL
DOCUMENTO DE TRABAJO QUE PRECISA EL CONTENIDO DE ESTE DERECHO) En tal
sentido, lo que plantea en realidad el pueblo Achuar es la aplicación de este
derecho al territorio indígena, y que Pedro García Hierro denomina el “derecho a la libre determinación
territorial”[2].
El fundamento normativo de la propuesta de “territorio
integral”. La idea central que sustenta esta propuesta es
que el territorio indígena es un “lugar” especial donde se proyecta y se
concreta de una manera especialmente privilegiada el derecho a la libre
determinación de los pueblos indígenas[3], toda vez que el territorio constituye la base y
la condición de la propia existencia de los pueblos indígenas. El fundamento de
ello es que el acceso al territorio constituye una condición de subsistencia de
los pueblos indígenas. La obligación de proteger la importancia que la tierra
tiene para los pueblos indígenas, es una obligación que se desprende
literalmente del artículo 13.1 del Convenio 169 de la OIT, cuando señala que “los gobiernos deberán respetar la
importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los
pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con
ambos”.
La proyección de la
libre determinación de los pueblos indígenas en los territorios de estos se
expresa en el derecho de estos a controlar su territorio. El artículo 8.2 del
Convenio 169 de la OIT, reconoce el derecho de los pueblos indígenas a
conservar sus costumbres e instituciones propias, cuando no sean incompatibles
con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional, ni
con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Esto como advierte
Pedro García Hierro, “incluye el derecho
a contar con instituciones jurídicas propias para definir la atribución de
derechos internos y a que se respeten las costumbres, tradiciones y sistemas
de tenencia, así como las estructuras en que se plasma la territorialidad de
cada uno de los pueblos indígenas, como consecuencia del derecho
fundamental a mantener y fortalecer su propia relación con las tierras,
territorios, aguas, costas y otros recursos que tradicionalmente han ocupado o
utilizado”[4].
(Resaltado nuestro)
El reconocimiento del
derecho a la libre determinación, sumado a la importancia del territorio, “ofrece a los pueblos indígenas toda una
serie de posibilidades de autodefinición de la territorialidad (el cuánto, el
cómo y el por qué del territorio) y de la titularidad (quién es el titular o
titulares del derecho territorial y como se van a distribuir derechos y usos
entre los grandes colectivos, las comunidades y las familias) tareas que
hasta ahora habían venido asumiendo los Estados reflejando pocas veces, en los
territorios reconocidos, el tipo particular de relación de cada pueblo indígena
con su territorio”[5]
(Resaltado nuestro). En otras palabras, esta suerte de libre determinación
territorial se expresa por ejemplo en el derecho de estos, a definir su
territorio y las condiciones en las que desea gobernarlo, adminístralo,
aprovecharlo y protegerlo[6].
Esta libre
determinación territorial, “explica el
por qué ningún pueblo o nación puede disponer de los recursos de otro sin su
consentimiento; explica el por qué cada pueblo es libre respecto a los demás;
explica el por qué en su territorio, cada pueblo dispone
libremente el modo de aprovechar sus recursos sin injerencias externas aunque
en un marco de mutua cooperación; explica el por qué un pueblo define su manera
propia de gobernarse; explica también el por qué los pueblos deben establecer,
por medio de acuerdos libres, las reglas por las que se van a regir en sus
relaciones con otros pueblos y naciones”[7].
Esta suerte de libre determinación territorial de los pueblos indígenas ha sido
reconocida en el artículo 32.1 de la DNUDPI, cuando se precisa que, “Los pueblos indígenas tienen derecho a
determinar y elaborar las prioridades y estrategias para el desarrollo o la
utilización de sus tierras o territorios y otros recursos”.
Como lo reconoce la propia OIT, la mayoría de los
pueblos indígenas tiene una relación especial con la tierra y los territorios
que habitan. Son los lugares donde vivieron sus ancestros y donde se
desarrollan su historia, conocimientos, prácticas de sustento y creencias. Para
gran parte de los pueblos indígenas, el territorio tiene un significado sagrado
o espiritual, que va mucho más allá del aspecto productivo y económico de la
tierra[8].
La importancia del derecho a la tierra para los pueblos indígenas se debe a las
especiales funciones que este cumple para aquellos, adicionalmente a constituir
el sustento económico y material de los pueblos, la tierra representa el
espacio histórico, físico y espiritual con el cual determinado grupo construye
su identidad y sobre el cual basa su propia existencia[9].
La
adecuación del ordenamiento interno al derecho internacional de los derechos
los pueblos indígenas. Lo que está pidiendo el Pueblo Achuar
al Estado peruano en el fondo, es que se adecue y se compatibilice el ordenamiento jurídico nacional, en este
caso, las normas que regulan la propiedad de las comunidades nativas, a las
reglas vinculantes que sobre el derecho al territorio y sobre el derecho a la
libre determinación, han establecido el Convenio 169 de la OIT y a su
desarrollo jurisprudencial por la Corte IDH. Pero obviamente, no solo basta con esto. Es necesario adecuar todo el
ordenamiento jurídico, susceptible de afectar los derechos de los pueblos
indígenas, a este cuerpo de derechos, desarrollado por el derecho internacional
de los derechos humanos. Si bien el debate en torno a la naturaleza
jurídica vinculante del Convenio 169 de la OIT ha sido zanjado y superado,
reconociéndose que este es de rango constitucional y de cumplimiento
obligatorio, para la gran mayoría de los operadores del sistema de justicia y
para la generalidad de los peruanos, el Convenio 169 de la OIT no existe o
sigue siendo una norma política que contiene simples aspiraciones. Es decir, no
es concebido como una norma con efecto vinculante, de aplicación inmediata y
exigible en las instancias jurisdiccionales.
Para la Corte IDH, el artículo 2 de la
Convención Americana[10]
impone a los Estados partes la obligación general de adecuar su derecho interno
a los estándares de la Convención, para asegurar el goce efectivo de los
derechos que ésta consagra[11].
La propia Comisión IDH ha señalado en su reciente informe que “Los Estados deben, por ende, revisar sus
leyes, procedimientos y prácticas para asegurar que los derechos territoriales
de los pueblos y personas indígenas y tribales sean definidos y determinados de
conformidad con los derechos establecidos en los instrumentos interamericanos
de derechos humanos. Como corolario, los Estados están obligados a abstenerse
de adoptar medidas legislativas o administrativas de carácter regresivo que
puedan afectar el disfrute de los derechos territoriales de los pueblos
indígenas”[12].
A
manera de conclusión. Hasta ahora el Estado ha sido renuente
a dar una respuesta concreta al Pueblo Achuar y a la ONG Racimos de Ungurahui
que la apoya, ante su pedido de reconocimiento de territorio integral. En
efecto, hace más de un año este pedido de reconocimiento de territorio integral
se presentó al Congreso, y este lo envío al Ministerio de Justicia para que
emitan una opinión, la misma que nunca llegó al Congreso. Los representantes
del Ministerio de Justicia Luis Huerta y del Ministerio de Cultura Iván
Lanegra, que asistieron en representación del Estado a la reciente audiencia
pública ante la CIDH, se comprometieron a atender el pedido, lo más pronto
posible. Es un ofrecimiento del cual tomamos nota, pues confiamos que
el Estado esta vez, si se tomara en serio el pedido del pueblo Achuar. (Juan
Carlos Ruiz Molleda)
[1] Este derecho también ha sido reconocido en
jurisprudencia de la Corte IDH y del TC.
[2] Este derecho ha sido desarrollado en Pedro García
Hierro y Alexander Surrallés, Antropología de un derecho. Libre determinación
territorial de los pueblos indígenas como derecho humano, IWGIA, Copenhague,
2009.
[3] Ibídem, pág. 23.
[4] Estudios complementarios para la sustentación del derecho al territorio
integral del Pueblo Achuar del Pastaza. Presentada por Achuar Cayat (ORACH),
Achuarti Iruntramu (ATI) y Federación Achuar del Perú (FENAP), Noviembre, 2008,
pág. 55.
[6] Ibídem.
[7] Ibídem, pág. 21.
[8] Los derechos de los pueblos indígenas y tribales en la
práctica. Una guía sobre el Convenio 169 de la OIT, OIT, Lima, 2009, pág. pág. 91.
[9]
Rodolfo Stavenhagen, The Ethnic Question. Conflicts, Development and Human
Rights. Tokyo: The United Nations Universuty, 1990, págs. 96 y 97, citado por Elizabeth Salmón,
Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Tomo 3 Los
derechos de los pueblos indígenas, Idehpucp,
Lima, 2010, pág. 41.
[10] El artículo 2 de la Convención Americana de Derechos
Humanos, establece la obligación del Estado de remover los obstáculos legales y
de otro tipo que impiden la vigencia de los derechos humanos.
[11] Corte IDH. Caso Comunidad Indígena Yakye Axa Vs.
Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 100.
[12] CIDH, Derechos de los pueblos indígenas y tribales
sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales. Normas y jurisprudencia del
Sistema Interamericano de Derechos Humanos, Washington, 2010, pág. 15.
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